关于改组政府问题。3月10日，陈布雷、张治中将他们研究拟订的改组政府案呈蒋介石，认为为确保国民党在政府中的主导地位，除慎选参加政府的国民党成员之外，在策略上必须提高无党派人士之声势，增加他们的名额，并选择绝对同情国民党之无党派人士担任。他们将行政院的十一部三委员会分为三类，甲类为国民党必须掌握，如军政、财政、教育、经济、交通、外交、内政、司法、社会部；乙类可让同情国民党之友党或无党派者担任，如粮食部、蒙藏委员会、侨务委员会；丙类在万不得已时可让中共担任，如农林部、水利委员会。如果此方案各党派不认可，他们提议增加行政院部会单位，乙类增加商务部、地政委员会，丙类增加卫生部、公共工程部，以便有更多的职位分给各党派。国民党考虑让出的职位以非要害、无实权的部门为主，与中共和中间党派的要求尚有一定距离。当时中共要求担任的行政院副院长、交通部长、经济部长以及军政、财政、内政三部次长，全未在国民党可以让出的政府职位设想之中。改组政府难产的最关键问题在于，政协对改组后的国民政府委员会中非国民党成员的名额分配未作明确规定，但中共和民盟要求合占1/3名额（14名），以保证对于重要事项的否决权，并得到了国民党方面的谅解；而在改组政府的谈判中，国民党方面否认有此谅解，不欲中共与民盟得到否决权，使国府委员名额分配又成悬案，行政院改组无法提上日程。（《蒋中正总统档案·特交档案·分类资料（防共）：国共协商卷》012卷第4号；《蒋中正总统档案·革命文献·戡乱时期（政治协商与军事调处）》中（一）第6册，171—174页。）
由于在宪草和改组政府问题上国共两党无法达成一致意见，政协决议的实行于无形中停顿。国民党摆出急欲改组政府、还政于民的姿态，催促各党派提出国大代表和国府委员名单，并于4月15日由蒋介石召集各党政协代表座谈，亲自出面敦请。中共认为“决无考虑之余地”，并在4月21日正式通知国民党方面：关于参加政府及国大之名单问题，在政协决议、停战协议及整军方案被破坏，内战重新扩大、民主毫无保障之情况下，中共目前已无提出之可能。民盟亦于同时将东北停战、改组国民政府和行政院、由改组后的政府召开国大，作为提交名单的条件，并称如果不能满足这三个条件，民盟将不提名单。为此，蒋介石不得不决定将原定于5月5日召开的国大再度延期，政协综合小组和宪草审议委员会会议从此均再未举行，政协决议实际已被束之高阁。此后，在表面的和平气氛下，政治紧张度在不断升高，武力冲突的因素在迅速集聚，国共两党的角力扩大至全方位，并最终由潜流而涌动至台面，由唇枪舌剑而剑拔弩张并刀兵相见，并以东北问题作为爆发点。西式民主的实验终为昙花一现，国内和平的前景因此暗淡，中国政治最终回复以武力斗争的传统格局。
根据整军协议，国共双方均须进行军队的整编复员，此项工作本应由军调部监督进行，但因为形势的变化，整编复员未提上军调部的工作日程，而由国共各自进行。2月16日，国民党在南京召开军事整编会议，蒋介石在致词中称：因为军事上之弱点，所以政治协商会议有此失败，所以我们不得不忍耐，不得不避战！我们必须改正过去庞大空虚的军制之思想观念而整军建军，重质不重量。国民党军的整编方法是，将现有部队的军缩为师，师缩为团或先缩为旅。在具体实施过程中，国民党军将3师9团制的军缩编为2旅6团制或3旅6团制的师，裁掉1/3员额。自3月份开始，国民党军队陆续实行整编方案，4月底完成第一期陇海路沿线27个军67个师的缩编计划；6月底基本完成第二期长江以南30个军84个师的缩编计划；第三期计划缩编陇海路以北的32个军，因全面内战爆发而停止。国民党军依“三三制”缩编后，造成实战中一线攻击兵力的薄弱，不利于发挥战斗力，在内战进程中，整编师又陆续恢复军的编制。在整编裁员的过程中，由于不能保证复员官兵的待遇与工作，使得大量复员官兵流落社会，生活无着，从而使不少复员官兵对当局心怀怨恨，也影响到整编部队的作战士气。围绕整军问题，国民党内部曾发生激烈争论。蒋介石、陈诚、白崇禧等人虽都坚决反共，但对整军的态度却有不同。蒋介石和陈诚主张整军，白崇禧则认为内战不可避免，反对整军。实际上，蒋介石和陈诚主张整军，并非不准备内战，他们正是看到了国民党军队数额庞大，冗员众多，层次重叠，开支浩大，在实战中表现不佳，因此主张实行精兵主义，汰弱留强，裁减冗员，精简层次，减少开支，以适应未来作战之需要。（《在蒋介石身边八年》，591页；《郭汝瑰回忆录》，237页，成都，四川人民出版社，1987。）蒋介石要求负责整军训练的徐州绥署主任顾祝同和郑州绥署主任刘峙：“对整编业务切勿以寻常视之。又望一面缩编，一面训练，以期随时可以应战也。”（《蒋中正总统档案·筹笔（戡乱时期）》第15823号。）至于实际执行的成效，则又为另一问题。
国民党整编军队的另一重要举措，是重组中央军事指挥机构，将以军事委员会为中心，以军政、军令、军训三大部为主干的军事指挥机构，仿照美国军事制度，改组为以国防部和参谋本部为中心的军事指挥机构，以实行对全国军队统一而有效的指挥，并适应即将进行的政府改组之需要。5月29日，国防最高委员会通过《国防部组织法》，决定裁撤军事委员会及所属各部会和行政院之军政部，另于行政院设国防部，“承国民政府主席之命，综理军令事宜；并承行政院院长之命，综理军政事宜”；国防部设参谋总长和陆、海、空军及联合勤务司令部。根据这个组织法，参谋总长实居军事指挥的核心地位，其职责为“掌理军事之一切计划准备及监督实施，并有关国防之各种建议”；国防部所属各厅局处“均承参谋总长之命，分掌业务”；各总司令部“承国民政府主席之命，参谋总长之指导，分掌军事实施”；而国防部长的职责不过是审定参谋总长所提之军事预算及人员物资计划，提交行政院决定，并审议总动员之有关事项。（《国防部改组纪要》，12页，国防部史政局，1947。）正因为国防部长不过是虚衔，蒋介石才能放心地将第一任国防部长的职位给了桂系白崇禧，而任命自己最为亲信的大将陈诚为参谋总长，同时以顾祝同为陆军总司令，陈诚兼海军总司令，周至柔为空军总司令，黄镇球为联合勤务总司令。
中共也根据整军协议，决定在3个月内完成第一期复员整编计划，精简部队1/3的员额，第二期再精简1/3，并以“裁减老弱及无职务、无武器人员，合并机关，减少单位，充实部队，减少财政支出利于作长期打算为目标”。但中共内部对复员整编也有不同看法，许多人，尤其是领导干部，认为裁编不利于中共保持其武装力量，对执行复员整编计划有所保留。中共一直强调保持军队的独立自主，随着政治形势的迅速变化和整军协议的实际被搁置，为做好应付内战的准备，中共也不再强调实行复员整编计划。（《中共中央文件选集》第16册，86、93—94页，北京；逄先知：《毛泽东年谱（1893—1949）》下卷，59页，北京，人民出版社、中央文献出版社，1993。）在复员整编过程中，中共部队已裁减者主要是地方部队和老弱病残人员，全军人数由138万人减少为127万人。只有晋察冀是一个例外，在复员整编过程中，晋察冀部队从抗战胜利时的9个纵队（26个旅）20万人及地方部队11万人，锐减为1946年6月的4个纵队（9个旅）5万人及地方部队15万人。中共内部不少人认为，晋察冀在内战之初几次作战失利的原因，就是因为精简整编大大削弱了野战军力量，伤了部队的元气，影响了部队的士气。（北京军区《华北第三次国内革命战争史》编写组：《华北第三次国内革命战争史》附件三，石家庄，河北人民出版社，1990；郑维山：《从华北到西北》，21—22页，北京，解放军出版社，1985。）
第五节东北局势的演进
东北问题在战后中国政治中扮演着一个特殊而重要的角色。蒋介石认为：“国民党命运在东北，盖东北之矿产、铁路、物产均甲冠全国，如东北为共产党所有，则华北亦不保。”无独有偶，毛泽东亦在中共七大提出：“从我们党，从中国革命的最近将来的前途看，东北是特别重要的。如果我们把现有的一切根据地都丢了，只要我们有了东北，那么中国革命就有了巩固的基础。”美英方面亦认为：“国党最大危险，莫如共党全力挺进东北，借苏联暗中掩护占据东北，利用日军武器武装军队。”（刘武生：《从延安到北京——解放战争重大战役军事文献和研究文章专题选集》，88页，北京，中央文献出版社，1993；《毛泽东文集》第3卷，410—411页；《中情部关于东北问题的通报》，1945年9月20日。）因此，不仅是国共两党将东北作为争夺势力地盘的重点地区，美苏两国也因各自的利害关系而参与其间，围绕着东北问题，三国四方牵扯纠缠，上演了一幕又一幕大剧，使东北局势的发展演变成为战后最为国内外关注的焦点之一。
日本宣布投降后，1945年8月31日，国民党中常会暨国防最高委员会通过了《收复东北各省处理办法纲要》，决定在长春设立军事委员会委员长东北行营，“处理东北各省收复事宜”，并“就近指挥监督东北各省区内行政机关”，同时将东北行政区划改为辽宁、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安九省。（《国民政府公报》，1945年9月4日，南京。）其后，任命熊式辉为东北行营主任，并兼政治委员会主任委员，张嘉璈为经济委员会主任委员，蒋经国为外交特派员，关麟徵（后为杜聿明）为东北保安司令长官。10月1日，苏联驻华大使彼得罗夫通知中方，苏军已开始自东北撤离，并将于11月底撤完，请中方接收人员到长春与苏军统帅接洽接收事宜。国民党对东北的接收似乎有个顺利的开端。
但实际情势的发展完全不如国民党之预期。10月12日，熊式辉、张嘉璈、蒋经国等接收大员飞抵长春。次日，熊式辉等与苏军总司令马林诺夫斯基首次会见，马氏对国民党最关心的海运部队在东北登陆等问题作出了否定的答复。此前，由于国民党决定以美国舰船运送军队前往东北，使苏联疑心美国将介入其传统势力范围东北的事务，因此拒绝国民党军队在东北各港口登陆，而此时中共军队已经占领了山海关，阻断了国民党军进入东北的陆路通道，并在东北迅速发展其势力范围。国民党原本寄希望于根据中苏条约，在苏联协助下接收东北，对具体接收方案并未详加考虑。熊式辉等到东北后才发现，在中共已经进入东北的情况下，没有军队随同的接收事事处处受到牵制，实等于无，而苏联的态度完全出乎国民党的意料，使国民党措手不及，极为被动。虽经与苏方多次交涉，苏联拒绝国民党军在东北登陆的立场毫无松动。不仅如此，自10月下旬起，苏方对国民党的态度，“显有急激之变化”。25日，苏军搜查了长春国民党党部，还一度切断了行营电话，同时放任中共在东北的发展。11月5日，马林诺夫斯基告诉熊式辉，苏方对国民党军登陆事“不能负责”，苏军“撤退后之地方情形，苏方概不负责，亦不干涉”。熊式辉深感事态严重，因此报告蒋介石，建议由外交部或蒋介石本人与苏方直接交涉，“请苏方对于东北措施，重行考虑，加以改善”。（《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第7编第1册，126—127、138、141—142页，1981。）
由于苏联对国民党东北接收的不合作态度以及中共已在东北有相当发展的现实，国民党无法如预期顺利接收东北，其党内对如何接收东北也有种种不同意见。张嘉璈等主张继续外交交涉，作“忍耐为有限度之妥协”，以求得苏联对国民党接收东北的谅解与协助。但主持外交政策的宋子文与王世杰担心过度妥协将背上骂名，而且也无法预知妥协至何程度才能得到苏联的协助，因此否决了这一方案。军令部部长徐永昌等主张中断中苏交涉，将东北问题公诸国际，首先集中兵力解决华北问题。但是对苏决裂不仅使接收东北将更加遥遥无期，而且苏联放手支持中共在东北发展的前景也使国民党担忧不已，因此从中央的宋子文、王世杰，到东北的熊式辉、张嘉璈、蒋经国等都反对此案，认为不可轻易放弃东北。杜聿明等军事将领主张立即循陆路打进东北，乘中共军队立足未稳，先解决东北问题，但国民党此时可用于进攻东北的兵力有限，增援需时，在苏军尚未撤退之时，打进东北亦须承担相当的外交风险，此案因此未被采纳。
