（1）应当广泛听取意见。起草法律、法规草案是立法的一个关键环节，要体现民主立法的要求，尤其是要设定行政强制，限制或者剥夺公民的人身权利或者财产权利，更应当让公众参与，充分听取各方面的意见。听取意见的形式包括听证会、论证会等。所谓论证会，就是邀请有关专家对草案内容，对拟设定的行政强制从必要性、可行性和科学性等方面进行研究论证，作出评估，供起草单位和制定机关参考。听证会是指由起草单位主持，行政机关和公民参加，对拟设定的行政强制的必要性、合理性等进行辩论，起草单位根据辩论结果，确定草案内容的一种征求意见的形式。立法听证在国外是一种比较成熟的立法民主制度，最初由美国从司法听证中引入立法和行政中，并出现了立法听证，“二战”后传到了日本和拉丁美洲国家。在我国，立法听证是由立法法最先规定的一项立法民主参与制度。除了论证会、听证会外，还有一些其他的听取意见的方式，如召开座谈会，将草案印发给有关部门和单位，书面征求意见。随着网络技术的发展，通过网络征求社会公众意见成为新兴的征求意见方式。全国人大常委会、国务院和一些有立法权的地方人大在制定法律、法规时，要求每个法律、法规草案都要通过网络向社会公开征求意见。
（2）向制定机关说明有关情况。说明的内容包括：第一，设定行政强制的必要性。每部法律、法规的制定，起草单位都要向制定机关说明立法的必要性。为了限制设定行政强制过多的情况，除了对整个立法的必要性作出说明外，本条还要求对设定行政强制的必要性作出说明。第二，设定行政强制可能产生的影响。设定行政强制的目的是为了制止或者纠正违法行为，维护公共利益和社会秩序。但同时也要防止过度管制，使经济和社会活动失去活力，让老百姓动辄得咎，无所适从。对设定行政强制可能产生的影响要全面分析、说明，不仅要分析、说明设定行政强制的积极影响，也要分析、说明设定行政强制的消极影响，尤其要分析、说明设定行政强制增加的制度成本和执行人员可能违法行使强制权的风险。设定行政强制要把握好政府管理和公民权利之间的平衡，能不设定行政强制的，就不要设定行政强制。要遵守本法第五条的规定，即行政强制的设定应当适当，采取非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定行政强制。第三，听取和采纳意见的情况。起草单位采取听证会、论证会等形式听取意见过程中，要全面、充分地听取各方面的意见，既要听取行政机关的意见，也要听取公民、法人和其他组织的意见；既要听取本部门的意见，也要听取其他部门的意见；既要听取赞成的意见，也要听取反对的意见。现在一些听证会出现走过场的情况，采纳与否，完全由主持听证的机关自己掌握，有的部门把听证会、论证会当作维护部门利益的工具，听得进对自己部门有利的意见，听不进对自己部门不利的意见，使听证失去本来的作用。因此，本条规定要向制定机关说明听取和采纳意见的情况，就是要求听取意见要有实际效果，防止征求意见走过场、走形式。
2.已设定的行政强制的评价。法律是规范社会实践的，需要具有稳定性，不能朝令夕改，但也不能墨守成规。实践情况在不断地变化之中，法律要发挥规范社会实践的作用，就是适应社会发展的需要，及时作出调整，对不适应实践需要的内容及时修改或者废止。行政强制涉及公民人身权、财产权的限制或者剥夺，设定时要慎重，设定以后，可能会随着社会实践的发展变化，出现不适应、不需要的情形。因此，制定机关应当定期进行评价，不适应实践需要的，要及时修改或者废止，也就是说行政强制制度要有“退出”机制。对一项法律制度的实施进行评价，及时对该项制度的存废进行分析，是保证法的合理性、适应性的重要措施，非常有意义。
（1）设定机关的评价。从根本上解决行政强制存在的问题，要靠设定机关从源头上把好关。根据行政强制法的规定，行政强制由法律、行政法规和地方性法规设定。对行政强制评价的目的，是修改或者废止不适当的行政强制，行政强制的修改和废止也要由设定机关进行。因此，本法规定设定机关要定期对其设定的行政强制进行评价。评价的内容主要是必要性和对社会的影响。经过评价，认为不适当的，就应当及时修改或者废止，至于什么是不适当，由设定机关作出判断。
（2）实施机关的评价。立法规范社会实践，又来自于社会实践，是对实践经验的总结；法律制定出来后，是否适合社会实践，实施的效果如何也要靠实践来检验。行政强制的实施机关是法律、法规规定的执行机关，它们在执法的第一线，对行政强制的实施情况最为了解，对行政强制是否有必要最有发言权。由实施机关对行政强制的实施情况及存在的必要性进行评价，非常合适。但是，设定行政强制是赋予实施机关的权力，实施机关反映的情况是否真实，作出的评价是否公正，是行政强制评价制度能否真正落实的关键。实施机关应当根据执法情况，及时对实施中存在的问题进行分析，将意见报告给设定该行政强制的机关。
（3）公民、法人或者其他组织的意见和建议。我们是人民民主专政的国家，人民群众是国家的主人，一切国家权力都来源于人民的授予，对国家机关的工作提出批评、建议是宪法赋予公民的基本权利。制定机关在设定行政强制时，要听取人民群众的意见；在实施后，也要听取人民群众的意见和建议。同时，人民群众又是行政管理相对人一方，是行政强制的对象，对行政强制的影响可能体会得更直接、更深切。设定机关对实施的行政强制进行评价，不仅要听取实施机关的评价，还要充分听取公民、法人或者其他组织的意见和建议，这样才能作出正确的判断。根据行政强制法的规定，公民、法人或者其他组织既可以向行政强制的设定机关提出意见和建议，也可以向实施机关提出意见和建议；既可以针对行政强制的设定提出意见和建议，也可以对行政强制的实施提出意见和建议。对于公民、法人或者其他组织提出的意见和建议，有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。本法没有明确具体的反馈方式，实践中可以根据具体情况通过回信、电话或者通过网络和其他媒体集中进行反馈。
（4）制定机关认为不适当的，应当及时予以修改或者废止。制定机关对已设定的行政强制进行评价，主要目的就是了解、掌握该行政强制是否适应需要，实践中有没有什么问题，要不要进行修改，有没有继续存在的必要。经过分析评价，如果认为这项制度不合理，没有必要，就应当按照立法程序及时修改或者废止。
第四讲行政强制措施的实施主体
本讲要回答的问题是，哪些主体可以实施行政强制措施。判断一个行政行为是不是合法，首先是看这个行政行为的实施主体是不是合法，是不是法律、法规规定的行政机关或者法律、行政法规授权的组织。因此，明确行政行为的实施主体至关重要。行政强制措施是行政机关直接对当事人的人身、财产予以暂时性限制或者控制的行政行为，对公民、法人和其他组织的权益具有重大影响；若实施不当，会对当事人的合法权益造成不必要的损害，因此法律上必须予以规范，进行严格限制。
目前，行政强制措施的实施主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制措施权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生。明确实施主体，是规范行政强制措施实施的重要内容。通过限定实施主体，提高资格门槛，可以解决实践中实施主体过多过乱的问题。
行政强制措施必须由法定的主体实施，行政强制法对行政强制措施的实施主体作了严格限制。一是明确，即只有法律、法规规定的行政机关和法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织才能在法定权限范围内实施行政强制措施，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施；二是规定，即在行政机关和授权组织内，只有具备资格的行政执法人员才能实施行政强制措施，其他人员不得实施；三是对冻结的实施主体作了更严格的规定，即只有法律规定的行政机关或者法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织才能实施冻结。
一、法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施行政强制措施行政机关是为实现行政目的依法设立，以自己名义对外行使行政权力，履行行政职责，从事行政活动，并承担相应法律后果的行政单位。
行政机关不同于行政机构。行政机构一般是指属于某一行政机关组成部分的内设机构、派出机构和专门机构等行政单位，如卫生局人事处、公安局所设各派出所、专利局所设专利复审委员会等。行政机构一般对外不能以自己的名义作出行政行为，除非有法律、法规的授权。
具体来说，行政机关包括中央和地方各级人民政府及其组成部门、直属机构、派出机构等，不包括办事机构、事业单位。例如，在国务院所属各类机构中，公安部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会等国务院组成部门，工商行政管理总局、国家税务总局、国家知识产权局等国务院直属机构，以及国家公务员局、国家食品药品监督管理局、国家中医药管理局等部委管理的国家局，属于行政机关，可以以自己的名义对外作出行政行为；国务院法制办公室、国务院港澳事务办公室、国务院侨务办公室等国务院办事机构属于行政机构，一般不能以自己的名义对外作出行政行为；而国务院发展研究中心、国家行政学院等国务院直属事业单位，没有行政管理职能，不是行政单位。
只有行政机关才能实施行政强制措施。在行政机关中，只有法律、法规授予行政强制措施权的才能实施，未经授权的行政机关不得作为实施主体。换言之，不是所有的行政机关都能够行使行政强制措施权，行政强制措施权不是行政机关的“天然”权力，行政强制法也没有概括授权行政机关实施行政强制措施，每个具体的行政机关的行政强制措施权，需要由单行法律、法规授权。单行法律、法规在规定行政强制措施的同时，一般会明确规定实施该行政强制措施的主体，而未被授权的其他行政机关，不具备行政强制措施权。例如，证券法第一百八十条授权国务院证券监督管理机构对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存；对有证据证明已经或者可能转移或者隐匿违法资金、证券等涉案财产或者隐匿、伪造、毁损重要证据的，经国务院证券监督管理机构主要负责人批准，可以冻结或者查封。法律、法规对有些事项没有设定查封、扣押措施，负责管理此项事务的机关或者组织就没有查封、扣押权。而教育法没有设定查封、扣押措施，因此教育行政部门就没有查封、扣押权。
与行政处罚权和行政许可权不同，行政强制措施权不得委托。行政强制措施的即时性和强制性，决定了它对于公民、法人和其他组织的权益影响更大，所以对行政强制措施实施主体的规定更加严格，只能由法定的行政机关来实施，不得委托给其他行政机关、组织或者个人。
按照行政强制法的规定，行政机关必须有法律、行政法规、地方性法规授予的行政强制措施权，才能实施相应的行政强制措施，规章及其他规范性文件的规定不能作为授权依据。规章及其他规范性文件授予行政机关行政强制措施权的，与本法不符，应当进行清理。行政机关没有法律、行政法规、地方性法规规定的行政强制措施权而实施行政强制措施的，属于违法行为，应当承担相应的法律责任。
二、法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内实施行政强制措施在我国，除行政机关外，还有许多具有管理公共事务职能的组织。它们在类别上不在行政机关序列，但是根据法律、法规的授权，承担了行政管理的职能，负责对某项公共事务进行管理，例如中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会等。这些组织能够以自己的名义行使行政权力，并承担相应法律责任。行政强制法第七十条规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用行政强制法有关行政机关的规定。
