台湾当局的“一条鞭”新体系
1990年5月20日，李登辉宣誓就任“中华民国”第八届“总统”。这是处于“训政”时代的最后一任“中华民国总统”。
在就职演说中，李登辉称：台湾与大陆是中国不可分割的领土，所有中国人同为血脉相连的同胞。中国的统一与富强是所有中国人共同的期盼。愿以对等地位建立双方沟通管道，全面开放学术、文化、经贸与科技的交流。
但李登辉同时要求大陆改变政治经济制度、承诺不使用武力和不阻挠台湾当局开展对外关系。还称“中华民国为一独立主权的国家”、“今后必将以更主动、务实的精神，拓展国际活动的空间”。
就在当年的最后一个季度，为了应对两岸交流日益扩大的趋势，台湾当局相继设立了一系列大陆事务相关机构。
10月7日，成立“总统府国家统一委员会”，简称“国统会”，职能是决策咨询国家统一大政方针。“国统会”是一个超党派的负有编组和决策咨询功能的组织。按李登辉本人的说法，“国统会”的主要任务，是“充分反映民意，凝聚国人共识，一方面显示达到国家统一的信念和决心，一方面创造有利‘宪政’改革的条件和环境。“国统会”设主任委员1人，由“总统”兼任；副主任委员3人，由“总统”选任；委员30人，由“总统”聘任；研究委员若干，聘请大陆问题专家，为研究委员，负责研究“国家统一”的大政方针，并列席“国统会”会议，由主任委员聘任。当时，李登辉任“国统会”主任委员。“副总统”李元簇、“行政院长”郝柏村和无党籍人士高玉树担任副主任委员。林洋港、王惕吾、康宁祥等30人任委员，这30名委员有台湾当局、国民党大员，省、市、县议会议员，民间团体、工商界、学术界、文化界及海外代表各方面的头面人物。
研究委员会，首批聘请12人。这批研究委员的首份业务，就是起草所谓“国家统一纲领”。拿今天的话来说，就是“两岸统一路线图”。
“国统会”委员和研究委员都是由“总统”聘任的。人选几经更迭，甚至连一些公认而不是隐蔽的“台独分子”，如陈水扁、黄昆辉等等之流，竟也被纳入其中，与“总统”一道商议“国家统一”大计了。
10月18日，撤销原负责处理两岸事务的“行政院”大陆工作会报和港澳小组，以此为基础，成立“行政院大陆委员会”，简称“陆委会”。时任“行政院副院长”施启扬兼任主任委员，“行政院”研究发展考核委员会主任委员马英九转任副主任委员，“行政院”有关“部”“会”主管及一些专家学者组成委员会议。这个马英九，就是2008年登上台湾大位的那位马英九。
“陆委会”作为台湾当局处理两岸事务的官方专门机构，其主要职能是主管大陆政策与大陆工作的具体规划、研究、制订与执行。“陆委会”下设三类直属机构，一是业务单位，包括企划处、文教处、经济处、法政处、港澳处、联络处、秘书处，及人事室、会计室；二是负责“行政院”各“部”、“会”间事前沟通与事后协调的会报，由相关“部”、“会”副主管，司（处）长组成；三是负责向委员会议提供咨询意见的顾问（咨询）会议，由有关方面专家学者组成。
但是，由于两岸互不承认对方当局，为了打交道方便，11月21日，台湾当局以民间财团形式成立“财团法人海峡交流基金会”，简称“海基会”。作为民间机构，直接与大陆对口单位交往。
这个在未来两岸关系发展中担当重要角色的海基会，组织比较完备。海基会设董事会，为会之决策机构，掌理基金之筹募、保管及运用，秘书长之任免，工作方针之核定，业务计划及预算之审议等事宜。董事长一人，综理会务，对外代表本会；副董事长一至三人，襄助董事长处理会务，均由董事互选之；董事43人，任期三年，可连选连任。
办事机构，设秘书长一人，由董事长提名并经董事会同意聘任，职责是承董事会之命，综理全会事务；副秘书长一至三人，主任秘书一人，由秘书长提请董事长同意聘任。海基会办事机构按业务分工，设秘书处、文化服务处、经贸服务处、法律服务处、旅行服务处、综合服务处等六个处以及人事室、会计室两个室，大体与“陆委会”的处、室对口。
辜振甫任董事长，陈长文、陈胜发任副董事长，秘书长由陈长文兼任。
仅仅一个多月，台湾方面就一口气连续成立三个执行同一使命的机构，效率不低。可见大陆事务在当时的台湾当局那里，分量还是蛮重的。
当然，有行政经验的人知道，这三个机构如果职能、权力、责任划分清楚，可以相得益彰；如果划分不清，就可能互相打架，互相拆台，导致低效、内耗。当时，台湾各界人士和媒体评论也确实对此发出了疑问。
为此，时任“行政院大陆工作会报”执行秘书的马英九，在这些机构尚未成立前的9月1日，就这三个机构的职能划分及相互关系做了详细说明。
马英九称，在“总统府”成立“国家统一委员会”后，将使“总统”与“行政院长”对“国家统一政策”的决策基础更为坚实，把未来国家统一的方向讲得更清楚，对于今后国家统一目标的达成，绝对是一个助力。
他进一步指出，“国家统一委员会”在“总统府”内是个咨询机构，由“总统”凝聚各方的意见，为大陆政策提供更广的思考层面和角度。马英九的意思是，这个机构就是“总统”的大陆事务顾问机构，向“总统”负责，自己没有执行的权力。
至于“陆委会”，马英九称，该会是隶属“行政院”的一个“部会”，是主要负责研究、规划、协调、审议及一小部分执行大陆事务的专责机构。
说到这里，读者也许会纳闷：“国统会”与“陆委会”两者都研究大陆政策，这不就交叉了吗？谁的研究算数呢？
为此，马英九特别强调，“国统会”与“陆委会”，两者并无角色及功能的重叠与冲突之处，所以不需要刻意去凸显“国家体制”问题，一味强调谁抢了谁的权，将模糊问题的焦点。“国统会”的成立，由“总统”去了解、听取各界对大陆政策的意见，有助于澄清“国家”未来的方向，且把“国家统一”的目标讲得更清楚，即一方面在国际间拓展“外交关系”，另一方向，不放弃“一个中国”的政策，不放弃“国家统一”的理想和目标，而且藉由高层次的咨询，把这个目标树立得更明确，不论在象征意义或整体目标上，都非常有意义。
马英九进一步说，随着“总统府”决定筹设“国家统一委员会”，“行政院”成立“大陆委员会”，以及由民间基金性质组成的两岸中介机构亦将在近期内产生（指海基会，笔者注），将使两岸关系发展、大陆政策运作与“国家统一”目标的达成，可上下贯串、前后呼应，并使当局决策系统更为完整、周延，与民间的协调，亦将趋于一致。最重要的是，当上述三个机构的架构组成后，“国家统一”的政策，即纲举目张地更为具体充实，“国家统一”的方向，亦更为明确而实际，对“国家统一”目标的达成，更有积极而正确的作用。
基于“宪法”对国家统一的规定，现阶段大陆政策的研订及因应未来两岸关系的发展，“国家统一委员会”、“大陆委员会”及“两岸中介机构”的成立，均有其实际的需要，且三者角色功能不同，各有所司，权责分明而方向一致，绝不至有所重叠或冲突之处。基本上，“国家统一”为全国性事务，并涉及“五院”，故由“总统府”成立“国家统一委员会”，咨询“五院”及各界的意见，主导国家统一的决策并协调、责成“五院”共同推动国家统一目标的达成，是极为妥适的做法。而“行政院大陆委员会”则就现阶段大陆政策扮演研拟、规划、协调及部分执行的角色功能；此外，“两岸中介机构”，则接受台当局的委托，处理两岸人民交流所衍生的有关权益问题。因此，“国家统一委员会”、“大陆委员会”及“两岸中介机构”，三者可谓相辅相成，除了有“铁三角”的关系外，也使大陆政策由决策到执行建立“一条鞭”的完整系统，可避免“事实走在政策之前，政策走在法律之前”的脱序现象。目前决策单位对以上三个机构的成立，已事先进行交换意见，并建立一致的共识，使这三个机构的成立已至成熟阶段，而为国人所乐观其成。
这就是台湾当局执行大陆政策的“一条鞭”。
马英九在谈话时还特别强调说，此不仅证明，两岸关系的发展及大陆政策的拟订，均以迈向“国家统一”为最高目标，并且无论“李总统”的大陆政策及政府的施政理念，亦以“国家统一”为最终目的。任何“台独”、“独台”的偏安思想，均将在“国家统一”为唯一的目标与方向下，彻底排除在外。因此，“国家统一委员会”的成立，也是一项重要的政策宣示。
马英九要表达的意思似乎是：“国统会”负责研究方向，交“总统”决定；“陆委会”负责研究并执行政策，自己与海基会共同执行；海基会作为“陆委会”执行机构，便利两岸建立联系机制。不难看出，这条鞭子的把，握在“总统”手里，鞭身是“陆委会”，鞭子的末端，才是海基会。
但是，无论是研究、还是执行，这三个机构之间还是有功能交叉。如果三个单位都由强势人士领导，不难想象，其运作起来，必会出麻烦。
对此，大陆方面的解决办法是几个机构、一套人马、几个牌子。如下面要讲到的，中共中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室、海峡两岸关系协会，基本就是这样运作的。
台湾方面呢？李登辉的“大陆事务一条鞭”能灵便地甩开吗？
两会相继成立，有人说海峡两岸的官员从此有了握手的“白手套”
1991年3月9日，海基会挂牌运作。
在3月9日的挂牌仪式上，海基会董事长辜振甫在讲话中表示，海基会的成立与任务是“史无前例”的，今后两岸的交流互动将迈入一个崭新的阶段。希望成员能以务实诚恳的态度，解决两岸民间往来所衍生的问题，经由了解以建立交流沟通的渠道。
海基会成立了，球踢到大陆方面了。如果大陆方面没有对应动作，就只能由国台办与海基会打交道了。这显然是不可能的。
其实，成立与台湾方面打交道机构的问题，大陆方面早有方案。据海协会首任常务副会长唐树备回忆：
1991年，那时候台湾的海基会刚刚成立不久，海基会的副董事长陈长文先生访问北京的时候，拜访时任中共中央政治局委员、国务院副总理吴学谦先生。吴副总理是中共中央政治局和国务院内分管台湾工作的。大陆主张国共两党谈判，台湾不同意，台湾先成立海基会，作为一个授权的社会团体，陈长文建议大陆这边也设立一个可以与海基会对等的民间机构，好接头两岸的事务性商谈工作。吴副总理说，我们的主张仍是国共两党谈，既然你们有困难，主张成立一个授权的民间团体先谈事务性议题，我们也尊重你们的意见。时任中台办、国台办主任的王兆国先生，便开始筹划一个类似组织。后来，陈长文先生正式率海基会代表团来大陆访问。用陈长文先生的话，当时他是来大陆“拜码头”。
我当时担任中央台办、国务院台办副主任，王兆国主任叫我代表中央台办、国务院台办，在钓鱼台国宾馆会见陈长文先生。中央台办、国务院台办把这次会晤看成是两岸重新接触的一个起点。因此，首先要把大陆方面与台湾授权团体接触的原则讲清楚。我记得，我一共向陈长文讲了五条意见，这五条意见都是经过吴副总理、王主任批准的。台湾报纸当时把它称为“唐五条”。五条意见中的第一条、也是核心的一条，就是大陆方面与台湾授权的民间团体接触，双方应本着一个中国原则。后来听说，当时陈先生听我讲时一愣，一下子没反应过来。海协会在1991年年底成立，指派当时担任中台办、国台办副主任的我参与到这个工作中来，汪道涵先生担任会长，我担任常务副会长。
随着海基会登上台面，海协会成立大幕逐渐拉开：
1990年11月26日，国务院台湾事务办公室副主任兼发言人唐树备以答新华社记者问的形式，发表了大陆方面对台湾方面成立海基会的看法和态度。
唐树备说，我们注意到有关成立海峡交流基金会的消息和报道。关于台湾的任何团体和个人，只要是真正推动两岸关系的发展，促进直接“三通”和双向交流，我们都愿意与之接触，进行讨论。对两岸交往中的一些具体问题，我们认为可以分别通过适当途径达成协议，求得妥善的解决。
唐树备特别指出，发展两岸关系的最终目的是实现祖国统一。我们一贯主张中国共产党同中国国民党就统一问题和两岸其他重要问题进行谈判，同各党派、团体共商国是。当务之急是实现直接“三通”和双向交流。希望新成立的海峡交流基金会和台湾省其他团体、人士一起，能为此做出贡献。
解读唐树备的谈话，可以看出两点，一是大陆方面对海基会的成立表示有条件认可，只要大方向对头，愿意与其打交道；二是大陆方面也有担忧，这倒不是对海基会本身的担忧，而是这个机构所秉承的当局及其领导人今后会让海基会执行什么样的政策，还想观察一段。
