国家是一个置身社会之中而又凌驾于社会之上的、以暴力或合法性为基础的权力机构。国家政权是国家的具体化身，而政府又是国家政权的具体承担者，因此，有时也把政府视为具体化的国家、把国家视为抽象化的政府。国家治理是国家政权进行社会管理、控制冲突、协调利益的过程，国家的治理表现为一系列的政府行为。本书中的“国家”包括乡镇一级的基层政府和县市以上级别的政府。
第一节国家权力的合法性与传播
一、传统社会中的国家治理与传播
传统的中国社会中的国家（王朝）治理是权力自上而下的运行过程，其治理模式表现为“中央集权制与郡县制的结合、皇权与官僚权力的相互制衡、通过意识形态教育而进行的官员选举与流动、政府的上层治理与社会底层的自治”。在现代社会中，国家的治理过程是一个上下互动的一个过程。国家的治理成效与国家权力的合法性、治理模式等因素息息相关。
1.权力的合法性问题
按照美国社会学家彼得·M.布劳的观点，权力是指“通过威慑——以撤销有规律地提供报酬的形式，或以惩罚的形式，因为事实上前者或后者都构成了一种消极的制裁——个人或群体不顾他人反抗，将其意志强加给他人的能力”。
社会交换的不平等产生了权力，“如果人们没有充分的资源，如果他们没有令人满意的替代方案，如果他们不能使用强制性力量，如果他们的需要是迫切的，那么能够提供满足这些需要的利益的人或群体就获得了支配他们的权力”。
布劳关于权力的定义虽然是在观察、分析现代社会的基础上总结出来的，但也可以用来考察中国传统社会之初权力的产生。被儒家所推崇的“三代之治”，其统治者都是“贤能之士”，他或他的集团因为能够给其部族带来利益而获得了权力，这实际上也是布劳所言的“通过向别人提供其所需要的服务，一个人建立了对于他们的权力”。当然，“贤者当权”在一定程度上只是个传说。因为可以被证明的历史都表明“权力”的产生除了能提供他人所需要的“服务”以外，“强制性力量”，即暴力也是一个至关重要的因素。儒家所谓的君权“受命于天”的说法，只是给已经拥有“强制性权力”者披上一件合法性的外衣。强制性力量的过度使用不仅加大了权力的成本，还可能会带来反抗，因此，在使用强制性权力的同时，还要提供必要“服务”、“报酬”，尤其是对服从者给予必要的奖赏。当然，在这同时也还要证明权力是“合法”的。
与传统社会中的“君权神授”不同，现代社会中的国家权力则并非基于一种强制性的力量，而是来自于被统治者的“同意”，实质上是一种“同意”的权力，这是所谓“宪政”。按照卢梭的观点，在生产力发展以后，出现了私有制，与其相伴生的就是“奴役”，“自从一个人需要另一个人的帮助的时候起，自从人们觉察到一个人据有两个人粮食的好处的时候起；平等就消失了、私有制就出现了、劳动就成为必要的了、广大的森林就变成了须用人的血汗来灌溉的欣欣向荣的田野；不久便看到奴役和贫困伴随着农作物在田野中萌芽和滋长。”一个人去奴役别人或一个群体去奴役另一个群体的时候是需要暴力的，于是国家诞生了，法律秩序也随之而来。
“社会和法律就是这样或者应当是这样起源的。它们给弱者以新的桎梏，给富者以新的力量；它们永远消灭了天赋的自由，使自由再也不能恢复；它们把保障私有财产和承认不平等的法律永远确定下来，把巧取豪夺变成不可取消的权利；从此以后，便为少数野心家的利益，驱使整个人类忍受劳苦、奴役和贫困。”在卢梭看来，通过暴力所获得权力是违反基本人性的，因为人是“生而平等”的，每个人都有与生俱来、不可剥夺的权利，正是基于这样的假设，卢梭认为现代社会中国家权力应该基于一种契约，“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利，然而这项权利绝不是出于自然，而是建立在契约之上。”“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权利，于是便只剩下约定才可以成为人间一切合法权威的基础。”社会中的每个人通过契约来让渡一部分权利，从而让自己的权利得到保护。社会中的每个人还拥有自己让渡的这部分权利，是权利的法定的、天然的所有者，也就是卢梭所谓的主权者，而行使被让渡权利的只是“一个适当代理人”——政府，“公共力量就必须有一个适当的代理人来把它（立法权与行政权）结合在一起，并使它按照公意的指示而活动；他（代理人）可以充当国家与主权者之间的联系，他对公共人格的作用很有点像是灵魂与肉体的结合对一个人所起的作用那样。这就是国家之中要有政府的理由；政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人。”
政府所行使的权力只是人民的授予或委托，完全是一种“同意”的权力。“那完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们仅仅是主权者（人民）的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他（主权者）就可以限制、改变、收回这种权力。”通过暴力获得权力是传统社会中的普遍现象，但是这种基于暴力基础之上的权力，在权力的运用过程中要努力使这种权力的合法化，只有合法的权力才能获得效益的最大化。只有合法的权力才能获得心甘情愿的服从，才能减少在使用权力过程中的成本支出——提供“服务”、“报酬”、“奖赏”或“惩罚”。权力的合法性问题是人类社会进入文明状态以后面临的一个根本性的问题，只有合法的权力才可能带来长治久安。从历史上看，中国传统社会中的当权者是非常注意在获得权力和使用权力的过程中的“合法性”问题的。
夏、商、周时期已属于有文字可考的历史，其推行“王道政治”的努力已被证明。
“圣而为王”是王道政治的法理基础，因此才有关于“禅让”的传说。虽然在春秋、战国时期已经“礼乐崩坏”，但“圣而为王”的法理还是有一定的社会文化基础。秦统一后，在如何证明自己暴力的合法性问题上试图推翻先前的“王道”政治、开创新的权力合法性来源，秦王开始被称为“始皇帝”，一方面是在意识形态领域清除王道政治的影响——焚书、坑儒，另一方面又毫无节制地过度使用暴力，但是揭竿而起的陈胜发出了“王侯将相宁有种乎”的疑问，对秦的权力合法性提出了质疑，依靠暴力获得的权力，在其丧失合法性后很快又被暴力所推翻，使秦“二世而亡”。
秦以后的历代王朝，在权力的合法性问题上开始从秦以前的“王道”转向“天道”，“奉天承运”、“替天行道”、“天人合一”、“天人感应”等都是在给通过暴力而获得的权力披上合法性外衣。所谓“得人心者得天下”这种说法，也只是在“得天下”后为“得天下者”所作的合法性注释。王朝更替的历史反复表明“得天下”主要是靠暴力，在“治天下”时就要证明所得的这种权力并不是完全依靠暴力，还符合“天意”、顺乎“人心”。顺乎人心则符合天意，这种“天道”政治理念存续了秦以后的两千多年。当然，仅有意识形态的合法性还不能保证权力可以得到心甘情愿的服务，权力的合法性还要让服从者有机会从掌权者那里获得“报酬”、“奖赏”。中国传统社会中的国家治理结构的主要特征是中央集权制与郡县制的结合、皇权与官僚权力的相互制衡、通过意识形态教育而进行的官员选举与流动、政府的上层治理与社会底层的自治。
2.国家治理中权力与传播的互动
从历史上看，获得权力的过程与使用权力的过程都要注意合法性问题，而在权力的合法性问题上，“传播”与权力如影随形。传播不仅是“社会信息的传递或社会信息系统的运行”，传播还是一种行为、一种过程，当然也是一种系统。在刘邦攻占秦都咸阳后，“与父老约，法三章耳；杀人者死，伤人及盗抵罪”。（《史记·高祖本纪》）这是一个非常简单、粗陋的约定，但却能够很快深入人心、广为传播。因为秦朝的严苛刑罚早已失去人心，只是人民敢怒不敢言罢了，现在刘邦用这种简单的规则作为临时之“法”，就会很快被认可。这种简单的规则也符合权力构成要件中的“奖、惩”原则：“服从”可以获得“报酬”，报酬是秩序、人身与财产安全等，而“反抗”则会得到“惩罚”，惩罚是偿命、赔偿财物等。这种简单的规则便于广为传播，为以后楚汉相争时刘邦获得政治优势，乃至刘邦在获得权力后合法性的确立都打下了基础。
在国家治理的过程中，虽然历代王朝都试图“编户齐民”，建立比较完备的权力网络，但受技术条件的限制，这种企图在多大程度上能够得以实现还是个问题。秦晖认为，“秦汉时代中国传统帝国的农村基层控制已相当发达和严密，汉以后除东汉后期到北魏的宗主督护制时期帝国根基不稳外，也一直维持着专制国家对‘编户齐民’的控驭。”受交通、通信等技术性条件的限制，这种把国家权力向社会基层延伸，试图构建对社会进行全面控制的权力网络，这种企图在当时是难以实现的。
只有到了20世纪，在新技术的帮助下，国家权力向社会基层扩展的企图才能得以实现。实际上在传统社会中，国家政权无力真正深入社会基层，就连专制程度最高的明、清王朝也无法克服皇权深入社会基层的一系列“技术性”障碍，社会因此在一定程度上保持了某些自治性。因此，可以认为在传统社会中“国家政权只扩张到县一级，县以下都是由地方绅士代行部分国家职能”。绅士充当了政府官员和当地百姓之间的中介人，绅士是国家权力运行中的一个媒介和互动中心，关于国家权力合法性的传播在很大程度要依赖这个媒介。就是刘邦在咸阳也是“与父老约”，然后通过“父老”传播其不同于秦的政治理念与政治策略。合法的国家权力由一系列行为规范与权威象征构成，因此，“国家最重要的职能便体现在一系列的‘合法化’程序上：掌握官衔与名誉的封赠，代表全民举行最高层次的祭礼仪式，将自己的文化霸权加之于通俗象征之上。”构成合法权利的行为规范与权威象征的建构与传播就体现在一系列的活动中。
在国家治理过程中，如何保持国家政权的合法性不褪色也是一个让当权者煞费苦心的事情。既然是“君权天授”，那么权力的使用也要符合“天意”。问题在于何为“天意”？按照最朴素的理解，符合自然法则就是符合“天意”，就是“道法自然”，但权力的获得与行使实际上并非是“道法自然”的。于是，儒家的纲常伦理“君君—臣臣—父父—子子”便被视为“天意”在人世间的反映，这样就确保了权力运行的法理基础，由此可以建立权力行使所不可或缺的“秩序”。在国家权力的合法性确立的过程中，传播的作用不可忽视，权力合法性确立与传播是一个动态的过程，如同权力合法性的丧失与传播也是一个动态过程一样。在国家权力与传播的互动中，神化关羽的过程提供了一个很好例证。关羽作为三国时期蜀国的一位军事将领，在其死后的数百年里，经过民间艺人的艺术加工、夸张，“他不仅被尊为忠义之神，而且成为财神、文神、佛寺护法神、梨园及秘密结社等的守护神。”宋、元、明、清各朝不断地加封关羽，强调其忠义形象，而作为这些王朝主要意识形态的儒家思想也不断使关羽的形象更加儒家化。民间传说与信仰、绅士建庙祭祀、国家表彰之间的互动，塑造了被各方广泛接受的关羽形象，尽管关羽的形象是多元的，但“忠”是其主要品质。“忠”主要是对国家而言，是为权力的合法性服务的，这表明国家通过文化手段来强化权力合法性的努力被证明是有效的。国家权力的这种努力与民间艺术互动的过程是一个不断往复的传播过程，王朝的更替并不影响权力与传播的这种互动。
二、“灌输”式的传播与“单面人”：1949年以后国家治理模式的变迁
1949年以毛泽东为首的中国共产党人彻底摧毁了原先称霸于乡村社会的封建地主阶级，接着，通过从上到下牢固建构的各级政权组织，共产党人获得了对农村社会的经济控制权、政治支配权和行政干预权。正是这些组织的建立，重建了中国农村的新秩序；或者用舒尔曼的话说，缔造了新中国，一个“组织化的中国”。
此时建立的新政权在权力合法性与传播的互动中，表现出如下一些新的特点：
首先，在获得权力之前，权力合法性的传播起先导作用。革命的理论首先在一些对社会变革有强烈欲望的知识分子中传播，这些知识分子对现实秩序不满，感觉到“被剥削与被压迫”，并且具有强烈的“救世”思想。“一种革命的意识形态把这些低级倾向转化为崇高的理想，追求这些理想不是为了自私的理由，而是为了减轻他同伴的苦难，或者甚至是为了改善全人类的条件。”正是这种“革命的意识形态通过使反抗合法化激活了反抗，并且通过将冲突转化为反抗压迫者的无私斗争强化了冲突”。在这种被合法化的意识形态的引导下，反抗现存秩序有了合理性、正当性，因此，能够让反抗活动更加激进、更加冷酷无情，暴力革命才得以发动。
