第二，国务院的部门组织设置权
除了不享有对国务院各部委设置的决定权之外，国务院掌握了设置国务院部门组织的全部权力。1982年《宪法》第89条授权国务院享有“规定各部和各委员会的任务和职责”的权力，以此为基础，并结合1982年《国务院组织法》第8条和第11条的规定以及长期以来形成的行政惯例，国务院实际上至少享有以下几项部门组织设置权：①国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并的建议权（提案权）；②国务院直属机构的设置权；③国务院办事机构的设置权；④国务院直属事业单位的设置权；⑤国务院直属特设机构的设置权；⑥国务院议事协调机构的设置权；⑦国务院办公厅的设置权。可见，国务院几乎享有宽广无边的部门组织设置权，几乎可以自主决定与部门组织设置相关的所有事项，诸如部门组织的形式、职能和结构等。
此外，1982年《宪法》第89条还授权国务院“审定行政机构的编制”。
据此，国务院几乎独享了对国务院所有部门编制的审定权，全国人大及其常委会除了在1982年《国务院组织法》中规定了国务院部门组织负责人的职数外，对各部门编制的其余事项几乎从不过问。
（2）部门人事任免权
部门人事任免权是指给已经设立的部门组织配备工作人员和免除现有工作人员职务的权力。当前我国关于部门人事任免权的规定散见于1982年《宪法》、1995年《国家公务员职务任免暂行规定》、1997年《行政监察法》和2007年《行政机关公务员处分条例》等法律、法规与规章中。
第一，全国人大及其常委会的人事任免权
全国人大及其常委会享有对国务院各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长人选的决定权，同时全国人大享有对前述人员的罢免权，全国人大常委会享有对前述人员的免职权。
第二，国务院的人事任免权
国务院享有国务院各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长人选的提名权，享有国务院各部、各委员会、审计署、办公厅的负责人副职以及国务院其他所有部门组织的负责人正职和副职的任免权。国务院还享有对各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长向全国人大提出罢免建议，或者向全国人大常委会提出免职建议的权力，并且在罢免或者免职前，国务院可以决定暂停其履行职务。此外，国务院各部门司局级及其以下职务的任免权由国务院各部门自行掌握。
第三，部门财政供给权
部门财政供给权是指向已经设立的部门组织提供维持该组织运作所需资金的权力，简言之，就是向部门组织拨款的权力。根据1982年《宪法》第62条、第67条和第89条的规定，全国人大及其常委会享有国家预算的审批权，国务院享有国家预算的编制权和执行权，在国家预算方面国务院要受制于全国人大及其常委会。然而在实践中，国务院各个部门的预算却并不受全国人大及其常委会的控制。国务院在编制中央预算草案时，并不提出每一个部门的年度预算额，而是按照教育支出、科学技术支出、医疗卫生支出、社会保障和就业支出、环境保护支出、农林水事务支出、工业商业金融等事务支出、国防支出、一般公共服务支出等支出项目来分配预算。全国人大及其常委会根本无法从国务院提交的预算草案中了解到国务院各部门的年度预算额，自然就谈不上通过预算来对国务院各部门施加控制。事实上，在全国人大及其常委会批准国务院提交的预算草案后，国务院才为各个部门具体分配预算；也就是说，国务院各个部门的财政供给权实际上掌握在国务院手中。
综上，单从1982年《宪法》的规定来看，全国人大无疑享有广泛的国务院部门组织权。然而，在1982年以来的部门组织实践中，全国人大及其常委会要么将国务院直属机构和办事机构的设置权让渡给国务院，要么对国务院提交的预算草案只做形式上的审查，以至于全国人大的部门组织权几乎成为摆设。与此形成鲜明对比的是，国务院不仅积极行使着1982年《国务院组织法》授予国务院的部门组织权，而且事实上大量行使着宪法授予全国人大的部门组织权，形成了在部门组织权领域国务院一权独大的局面。
二、我国中央政府部门组织法的历史变迁分析
自1949年9月《中央人民政府组织法》颁布以来，新中国的中央政府部门组织法已经走过了60年的历程。在回顾和梳理了60年来的发展历程之后，本文将从以下几个视角对60年来中央政府部门组织法的历史沿革进行较为详细的分析。
（一）1949年以来我国中央政府部门组织法立法的原因分析
综观60年来中央政府部门组织法的发展历程，大致可以发现1949年至1957年期间我国出台了大量的部门组织法，而1982年之后，我国的部门组织法只有为数不多的几部。
1.1949-1957年我国为什么大量制定部门组织法
1949-1957年是我国中央政府部门组织法的初创时期，为后来中央政府部门组织法的发展奠定了基础。这一时期我国大量制定部门组织法至少有以下几方面的原因：
（1）中央政府各部门的组建需要统一规范
组建中央政府的过程是一个从无到有的过程，新政权是在打破旧政权的一切制度基础上建立起来的，各级各类政权组织全部需要从零开始设置。1949年《中央人民政府组织法》只规定了政务院各部门的名称，各部门的职能如何分配，各部门内部应当设立哪些机构，各部门需要确定哪些工作制度，各部门应当配备多少人手等问题，都留待政务院自己想办法解决。
如果不通过制定部门组织法确立政务院各部门组建的具体规则，完全放手让各部门自行决定本部门的各项组织事项，其结果多半是各部门职能交叉重复、内部机构杂乱、管理层次混乱，34个部门恐怕会创设出34种部门组织模式。为了统一政务院各部门的组织架构、明确划分各部门的职能，防止上述问题的出现，制定各部门的组织规则来规范各部门的设置就显得尤为重要。因此，在1949年10月21日政务院第-次政务会议上，周恩来总理就提出了设立专门小组，研究起草政务院及所属各部门组织通则。1949年12月2日，政务院第九次政务会议最终通过了《政务院及其所属各机关组织通则》。
（2）总理和副总理高度重视部门组织法的立法
作为政务院的最高领导，周恩来总理一直高度重视组织法制建设。在他的领导下，建国初期我国不但出台了中央政府各部门的试行组织条例，而且颁布了地方各级人民政府的组织通则，确保每一级政府的组建都有章可循。1949年11月，政务院第八次政务会议讨论政务院及所属各机关组织通则时，周恩来总理针对有人提出不需要搞什么条文的倾向指出，目前要制定完善的条例是不可能的，但文字要合乎逻辑，内容不要错，什么条文都不要，只强调有群众就行，有号召力就行是不对的……条文可以有约束作用，有了条文规定全国就有了准绳。早在1948年，董必武就指出，“旧的机构不能沿用，这是原则。我们要打碎它，建立新的，适合我们自己需要的机构”，“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢？
因此新的建立后，就要求按照新的法律规章制度办事”。1949年政务院成立后，董必武出任政务院副总理，首先协助周恩来总理组建政务院所属各部门。在部门组织法立法方面，董必武副总理主要做了以下几项工作：第一，作为政治法律委员会主任，一方面负责拟定政治法律委员会试行组织条例，一方面负责指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会等部门拟定各自的试行组织条例；第二，领导制订政务院及所属各机关的办公制度、办公程序；第三，在周恩来总理出国期间，代理政务院总理主持召开政务会议，讨论通过了政务院及所属各机关组织条例；第四，组织和领导制订《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》。正是在政务院总理和副总理的高度重视和直接领导下，政务院部门组织法才能在短期内大量出台。
（3）受当时苏联部门组织法的影响
苏联的法制对新中国建立初期的法制建设产生了全面和深刻的影响。在中央政府部门组织法方面，当时苏联的行政机关拥有广泛的行政职能，设有数量众多的部委，各部委都有自己的组织条例。新中国在建立新政权时，借鉴了苏联的上述部门组织制度。当然，这种借鉴不是照搬，而是从中国的国情出发作出的适度改造。1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表作的报告中曾指出：
“政务院底下，设有三十个单位，这个数目看起来很不少……事实上苏联今天有六十个部，比我们更多，当然我们也不是要模仿苏联，一切还是由本身的需要出发。”就这样，从我国自身的需要出发，适当借鉴了苏联的部门组织制度，建国初期在政务院设置了34个部门，并要求每个部门都制定组织条例。
2.1978年以后我国为什么忽视部门组织法立法
改革开放30年以来，我国的行政行为法、行政监督与救济法都取得了较快的发展，唯独行政组织法发展缓慢。作为行政组织法重要组成部分的中央政府部门组织法失去了建国初期时的繁荣，陷入了低谷时期。
概括而言，这一时期我国忽视国务院部门组织法立法的原因大致有以下几点：
（1）国务院部门组织架构有新中国成立以来积累的经验作为参考众所周知，国务院各部门在“文革”期间遭到了严重破坏，许多部门被撤销或合并。1976年“文革”结束后，民政部、司法部等部门陆续恢复设立。恢复设立国务院各部门不同于1949年新中国刚成立时创设新部门，1949年政务院各部门几乎是在没有任何经验的情况下摸索着组建起来的，而1976年之后恢复设立国务院各部门就已经有了新中国成立以来20余年积累下来的部门组织设置方面的经验和原有的各部门试行组织条例、组织简则作为基础。在此基础上，只需要大致按照各部门被撤销或合并之前的组织架构对各部门进行恢复设置并作适当调整即可，1949年新中国刚成立时那种迫切需要统一规范各部门组织架构的愿望已经不再强烈，是否制定各部门组织法就显得不那么重要了。1978年前后，国务院一般采用发布通知的形式来恢复和增设各部门，例如1978年4月10日，国务院发布了《关于国家经济委员会的任务、机构的通知》，不久后又发布了《关于国家民族事务委员会工作任务和机构设置的通知》。
（2）“三定”方案（规定）扮演了部门组织单行法的部分角色
大致在1978年，国务院开始恢复和增设国家经济委员会、民政部、司法部等部门。到1981年底，国务院共设部门100个，其中部委52个，直属机构43个，办公机构5个。1982年国务院开展了改革开放以来的首次机构改革，国务院部门总数精简为61个。然而，到1987年，国务院部门总数又增加为72个。1988年，国务院再次进行了机构改革，部门总数缩减为68个。为了巩固和确认1988年机构改革的成果，国务院开始出台各部门的“三定”方案，对部门组织中的“职能、机构和编制”这三个基本问题进行规范。于是，在没有部门组织单行法的情况下，国务院各部门的“三定”方案登上了历史舞台，扮演了部门组织单行法的部分角色。尽管后来的实践一再表明，“三定”方案未能有效解决部门职能重复、机构臃肿、人员过多等问题，但是“三定”方案始终占据着部门组织单行法的位置，似乎有了“三定”方案，就没有部门组织单行法出台的必要。
（3）国务院部门组织变动频繁
这是非正式给出的不制定部门组织单行法和不详细制定部门组织基本法的理由。1982年《国务院组织法》没有像1954年《国务院组织法》那样逐一列出国务院各部委的名称，当时的全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任习仲勋在立法说明中作出了如下解释：“鉴于二十多年来部委的设置变动较多，今后随着国家行政管理体制和经济管理体制改革的逐步推行，势必还会有所变化，为了保持法律的稳定性和严肃性，草案没有具体列举部委的名称，只是原则规定……”1982年之后，国务院实施了多次机构改革，各部门组织变动频繁，上述解释不在《国务院组织法》中列出各部委名称的原因成为不制定部门组织单行法的官方说辞，法律本身应当具备的稳定性和严肃性变成了阻碍部门组织单行法出台的理由。就这样，在部门组织的频繁变动中，为了维护法律的稳定性和严肃性，1982年《国务院组织法》无法大幅度修改，国务院各部门组织单行法也始终无法出台。
