第一节 概述
一、公文的含义
公文是用于公务活动的一种应用文书，是统治阶级管理国家，处理政务时用来颁布法律、法规、规章，传达政策法令、请示和答复问题、汇报情况、联系工作、制定计划以及记载政务活动的重要工具。公文出自法定的机关单位，具有处理公务的合法效用。
二、公文的作用
1领导和指导作用
公文的内容反映机关或部门工作的意图，所以具有领导和指导工作的作用。在传达贯彻党和国家的方针政策、发布行政法规和规章方面，通过公文来进行上传下达。各级机关可以认真领会上级机关的精神意图，并能按照这一精神意图进行工作，开展活动。公文本身就体现了上级对下级的领导和指导作用。
2依据和凭证作用
公文反映了制发机关的意志、愿望和要求，收文机关要贯彻落实这一意图，就必须以公文作为依据，根据公文的内容要求开展工作、处理问题。一方面，上级机关所发的公文对下级机关来说，无疑都是工作依据。另一方，下级机关所发的公文，如请示、报告等，对上级机关来说，同样也有依据作用。上级机关根据这些上行的公文来了解下情，作为制定正确决策的参考依据，或作为针对性答复问题、指导具体工作的凭证。
3联系和关照作用
党政各级机关，是国家机器的组成部分。一方面，各系统机关有各自相应的权限范围，另一方，国家机器的正常运转，又需要各系统之间有互相配合、互相促进的关系。这种互相之间的联系形式，包括上下之间的纵向联系，也包括各同级机关之间的横向联系。这种联系的纽带之一，就是公文。与联系作用紧密相关的是知照作用，即公文是为了把有关事项通知、关照对方，使之了解情况。例如，某些通报、调查报告，不仅发给具体进行工作的机关单位，还发给相关联的机关单位，以作为各机关单位今后工作的参照依据。公文的这一作用，使机关之间得以保持联系、互通信息，从而有秩序地开展工作。
4宣传和教育作用
公文既是推动工作的工具，也是向广大干部群众进行宣传教育，使他们提高认识、统一思想的武器。所以公文虽然与报纸、图书上的宣传教育材料不同，但也具有一定的宣传教育作用。特别是一些纲领性文件、重大政策性文件和党政领导同志的批示、指示，其宣传教育作用十分明显。例如，党中央、国务院曾颁发的《关于制止乱砍滥伐森林的紧急指示》，这份公文以具体事例和统计数字说明了乱砍滥伐森林的危害性，表示了党和国家坚决制止这一严重破坏国家资源活动的决心。公文传达到乡村一级，做到了家喻户晓，对广大干部群众起到了敲警钟的宣传教育作用，对某些乱砍滥伐森林的单位、个人也有震慑作用。
5规范和制约作用
公文作为管理国家行政事务的重要工具，其权威性和法定性赋予了它规范和制约社会行为和单位职工活动的作用。正所谓“国有国法，家有家规”，政府工作人员的一言一行、一举一动，直接影响着政府机关功能的有效发挥，甚至影响着国家的声誉和社会的秩序。公文中有许多法规、政令、条例、告示、公告等，不仅规范和制约着机关单位干部职工的行为活动，甚至直接规范和制约着人们日常生活中的行为活动。例如，一些在列车、影剧院等公共场所禁止吸烟的公告和规定等，具有制约人们某一方面活动的作用，同时也是保证社会秩序稳定的重要手段之一。
一份公文的作用，往往不是单一的，而是同时有好几种作用，交叉发挥其功能和效用。认真做好公文处理工作，使公文在社会主义现代化建设中发挥重要作用，是各级机关工作人员的重要工作之一。
三、公文的特点
公用文书和其他实用文体的比较，具有四个明显的特点：
1公文的内容具有鲜明的政治性和高度的思想性
公文是国家各级政权机关的指挥意图、行动意图的系统记录，直接反映国家政权的政治意向和根本利益。因此，在阶级社会里，公文的政治性质，就取决于国家的政治性质。我国是人民民主专政的社会主义国家，我国公用文书鲜明的政治性和高度的思想性，集中体现在为广大人民群众的根本利益服务，为巩固和发展社会主义事业服务，为实现四个现代化服务上。
2公文具有法定的作者
公文体现着国家的管理职能，因此必须由法定的作者在法定范围内行使职权时制定和颁发。所谓法定作者，是指依法成立并能以自己的名义行使权力和担负义务的组织。各级党政机关、社会团体、企事业单位都是合法存在的法定作者。
3公文具有法定的权威性和行政约束力
公文是法定作者在法定范围内行使职权制定和发布的，代表着制发机关的法定权威，因此，公文特别是下行公文，就具有法定的权威性，有着行政领导和行政指挥的作用。公文的这一特点，是任何其他文字材料都不具备的。我们尊重公文的权威性，承认它的行政约束力，是保证党和国家的路线、方针、政策得以顺利贯彻执行的重要前提。
4公文写作具有特定的格式
公文是国家发挥管理职能的书面工具，国家规定了统一的公文格式及严格的行文规范，写作中不能随心所欲，另搞一套。
5公文的广泛使用性
与其他实用文体相比，公文没有专业特性，因此不分行业和地区，所有机关、团体、单位都能使用，也都要使用，是目前使用范围最广的一类文体。
四、公文的分类
1从公文的作者性质分
有党内公文、行政公文、社会团体公文、各企事业单位公文等。
2从公文的不同来源分
公文可分为收文和发文两类。收文是外机关发送到本机关来的文件。如，上级机关发来的指示、通知，下级机关报送的报告、请示等。发文是由本机关制发的文件。一部分是发送给需要用它进行工作联系的外机关，一部分是下发给本机关内部使用的。
3从公文的行文方向分
公文可以分为上行文、下行文和平行文。上行文是指下级机关向它所属的上级领导机关发送的文件，如请示、报告等。下行文是指领导机关对下属机关的发文，如指示、决定、决议、通报等。平行文是指同级机关或不相类属的机关(即没有领导或业务指导关系的机关)之间的来往文件，如公函。
4从公文发送与处理的时间要求分
有特急件、急件、平件三类。特急件指内容特别紧急，必须随到随时优先迅速传递处理的文件；急件指内容紧急，必须打破工作常规优先迅速传递处理的文件；平件指无特殊的时间要求，可按工作常规传递处理的文件。
5从公文内容的机密程度分
公文可分为绝密公文、机密公文、秘密公文和普通公文。绝密公文指含有最重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重损害的公文；机密公文是指含有重要的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受严重损害的公文；秘密公文是指含有一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害的公文；普通公文是指可以向人民群众公开发布或在机关组织内部使用的公文。划分秘密等级要准确，划分过宽，容易失密；划分过严，会妨碍工作的开展。
五、公文的格式
国家规范的公文，具有特定的格式，保证了公文的权威性、完整性、科学性和效率性。公文的格式由两部分组成，即基本部分和附加标记两部分。基本部分包括标题、受文机关名称、正文、附件、发文机关名称、发文日期等；附加标记包括文件版头、发文字号、机密等级、紧急程度、附注、主题词等。
1标题完整
公文标题包括标明发文机关、事由和文种三要素，如《中共中央、国务院关于防御特大洪水的紧急指示》。也有只用发文机关和文种做标题的，如《重庆市人民政府公告》，还有用事由和文种做标题的，如《关于任命×××为市长助理的决定》。为了引人注目，也有只用文种做标题的。如《通知》、《公告》等。
2受文机关
公文的受文机关分主送机关和抄报、抄送机关三种。主送机关就是公文的接受者、主办者，负责贯彻或研究答复公文的内容。主送机关名称写在标题下一行顶格，后面加冒号。需要同时上报机关称抄报单位，需要同时送达的平行不相隶属或下级机关称抄送单位。抄报、抄送单位名称写在公文末页下端，通常用两条横线上下隔开。
3正文
公文的正文一般分三部分：
第一部分开头，称引据部分，简要说明发文的原因和依据。
第二部分主体，是公文主体部分，要求重点突出，条理清楚。
第三部分是结语，扼要提出要求和希望。一般根据上、下、平行的不同文种，采用不同的结语。如“是否妥当，请予指示”、“此令”、“特此函复”等。
4附件
公文的附件是随公文一起发出的文件或材料。一般分两类，一类是对公文的补充、说明或证实的文字材料、图表、凭据等；另一类是随文颁发的规章制度、办法、规定，以及向上级机关报送或向下级机关“批转、批发”的文件。附件是附在正件之后的。一般在正文前另起一行写上“附件”二字。
5发文机关、发文日期
公文的发文机关应使用全称，如“重庆市人民政府”，或规范化的简称，如“中共中央”，写在正文下边偏右处，印有文件版头的公文可以不写，只在发文日期中间加盖公章。
发文日期要写明年、月、日。
6文件版头、发文字号
正式公文一般都印有版头，即在文件开头正中印有发文机关的名称和公文种类，如“四川省人民政府文件”，用大字体标写，通常套红，以示庄重。
发文号标在文件头下边正中处，如“川府发〈1998〉×号”，发文号下边用一红色横线与正文区分。
7机密等级、紧急程度
按照国家保密局规定，涉及党和国家机密的公文，应根据内容确定机密等级，在标题右下方标明“秘密”、“机密”、“绝密”等字样。
根据公文办理和送达时间的要求，确定紧急程度，在标题左上方标明“急”或“特急”等字样。
8主题词
公文的主题词是代表内容特征和归类的最关键性词语。它具有两重性特点，一是“主题性”，即它要表现公文主题的核心内容，但又不是完全为了表现主题的；二是“技术性”，因为主题词的另一作用是为了便于文件信息在计算机中的输入、储存和检索。主题词的位置在文件尾部横线之上，由左向右排列，词与词之间空一格，不用标点符号。
公文的主题词国务院已有统一规定，共有786个主题词表。公文的起草者在先用主题词时必须注意准确、有层次，不要把标题和主题词混淆。
六、公文的处理程序
公文处理程序就是文件在机关内部的运转程序。根据公文的运转流程，可分为收文处理程序与发文处理程序两个方面。
1收文处理程序
它一般包括：签收、登记、分发、送批(拟办)、批办到承办、催办、归卷等。即机关外收发收到公文后，交内收发拆封，清点文件无误便登记、摘要、编号，送请主管负责人阅批办理或批交有关业务部门办理。如涉及几个部门，需要会商办理的，应指定主办单位负责联系会办。
领导人阅批公文要认真负责、明确具体，并要签名，不能光画圈，不表态。
涉及几位领导人的公文，应按照分工，确定主送和抄送人，对份数少的重要文件，可按文件传阅单顺序及时组织传阅。
文件传递、运转，贵在及时。这是文字处理中最重要的一环。应按领导人的批示，及时传递，随到随送。各个运转环节，都要有所登记，做到随时掌握文件流向所在。
2发文处理程序
它一般包括：拟稿、核稿、签发、文印、核对、盖印、登记、封发、注发、归卷等。
发文程序中包括办理程序、公文的办理程序有批办(拟办)、承办等。批办是领导人批示，提出处理意见；拟办是由业务部门或承办人先拟出意见再送交领导人批示。公文处理中的承办，不是指具体贯彻文件，解决实际问题的过程，而是主要就公文起草提出处理意见而言。
在一个机关内部，公文文稿一般由承办人拟稿，主管部门负责人审核，单位主要领导人签发，或指定其他领导人审定签发，实行三级责任制。重要文稿的起草由单位领导人亲自起草。凡涉及几个单位的事项，应严格执行文稿会签制度，以保持工作的协调。未经会签的文稿，必要时可退回拟稿部门重新办理。会签中经反复协商仍不能取得一致意见时，应如实向上级机关反映解决。
公文的发出，由发文机关办公室统一登记、编号、监印，发出前应认真进行检查核对，以防止错漏。
第二节 下行文
下行文是上级机关向下级机关发出的公文。下行文包括命令(令)、决定、公告、指示、通知、通报、批复7个文种。
一、命令(令)
1命令(令)的特点
命令(令)，适用于依照有关法律公布行政法规和规章，宣布施行重大强制性行政措施，嘉奖有关单位及人员。
